就业不仅是深观生之时代民生之本，更是察促充分中国式现代化在“人”的维度上最直接的检验标尺。

“十五五”规划纲要首次将“促进高质量充分就业”单列一章，进高并鲜明提出“把高质量充分就业作为经济社会发展的质量优先目标”。这一表述的业民变迁，标志着就业工作从解决“有没有”的答卷数量问题，向追求“好不好”的深观生之时代质量问题发生战略跃升，也是察促充分中国式现代化在经济腾飞中实现社会固本的逻辑延伸。

就业具有三重核心属性：
1. 宏观经济的进高“稳定锚”：就业稳，则社会大局稳。质量
2. 人的业民现代化的“主通道”：通过就业融入社会、创造价值、答卷获得尊严。深观生之时代
3. 民生保障网的察促充分“第一根绳”：就业是收入之源、消费之基、进高社保之依。

规划纲要从强化就业优先政策、大规模开展职业技能培训、加强就业服务和劳动者权益保障三大维度进行系统部署。本文将从这些维度切入，解码“十五五”规划促进高质量充分就业的战略路径。

2026年5月17日，安徽阜阳，大学生在招聘会上寻找适合自己的岗位。视觉中国 资料图

一、战略方位：以就业优先锚定中国式现代化

理解“十五五”就业部署，首先要厘清就业在中国式现代化中的角色。

传统观点常视就业为经济的“派生需求”，但“十五五”规划给出了更高维度的回答：就业不是发展的“副产品”，而是发展的“优先项”。

“把高质量充分就业作为经济社会发展的优先目标”这八个字，意味着就业从“一般议题”上升为“前置议程”。制定宏观政策时，首要考量变为：该政策对就业有何影响？

就业之所以成为战略支点，是因为它连接着三大命题：

1. 宏观经济运行的“稳定锚”

就业形势稳，社会大局才能稳；就业质量高，发展根基才牢固。
规划纲要要求构建“就业友好型发展方式”，旨在实现高质量发展与高质量充分就业的辩证统一。高质量发展必须成为就业提质扩容的过程。财政政策、货币政策、产业政策需与就业政策“同向发力”，形成“大就业”工作格局，而非让其他政策为就业“让路”。

2. 人的现代化的“主通道”

中国式现代化归根结底是人的现代化。就业是人融入社会、实现价值、获得尊严的核心途径。
从“有活干”到“好工作”，从“简单劳动”到“技能增值”，这一跃升过程正是人的现代化在就业维度的具体展开。高质量就业不仅提供收入，更赋予社会身份、价值实现和人生希望。规划提出的“就业结构优化、人岗匹配高效、劳动关系和谐”，深层指向正是就业质量的全面提升。

3. 民生保障网的“第一根绳”

就业稳 $\rightarrow$ 收入有来源 $\rightarrow$ 消费有底气 $\rightarrow$ 内需有支撑 $\rightarrow$ 经济循环畅通。
若无就业，收入分配、社会保障、住房保障皆成“无源之水”。将就业置于“第一根绳”位置，正是抓住了民生保障的“牛鼻子”。

战略逻辑总结：就业优先不是化解短期矛盾的权宜之计，而是贯穿“十五五”全局的战略支点。就业不是发展的“成本”，而是发展的“投资”；不是现代化的“配角”，而是“主角之一”。

二、就业优先：从战略确立到制度落地

如果说第一部分回答了“为什么”，这一部分则聚焦于“怎么做”——即就业优先如何从战略理念转化为制度安排。

1. “优先目标”：从理念走向制度前置

从“十二五”的“就业优先战略”到“十五五”的“优先目标”，一字之差，制度之变。
* 前置评估：制定宏观政策，首先要问对就业的影响。
* 同步实现：使高质量发展的过程成为就业提质扩容的过程，而非“先发展、后就业”。
* 新质生产力考量：在发展新质生产力时，必须同步考虑“人往哪里去”，确保技术服务于人，而非让人成为技术迭代的代价。

2. 就业影响评估：从“事后补救”到“事前把关”

规划纲要要求“健全重大政策、重大项目、重大生产力布局就业影响评估机制”。
* 硬门槛：政策出台、项目上马前，先算“就业账”。
* 评估维度：不仅看投资规模和产值，更要看创造多少稳定就业、提升多少岗位质量、是否带来集中失业风险。
* 角色转变：就业政策从“消防队”（事后灭火）转变为“城市规划师”（事前布局）。

3. 宏观政策协同：从“各自为政”到“同向发力”

促进财政、货币、产业、就业等政策协同发力，形成合力。所有政策（包括消费、投资、贸易、区域政策）均需与就业政策方向一致。

4. 评价体系：从“定性目标”到“定量标尺”

国务院《实施就业优先战略“十五五”规划》提出建立高质量充分就业评价体系，开展示范地区和单位创建。
* 多维衡量：涵盖就业机会、环境、结构、人岗匹配、劳动关系等。
* 动态调整：将定性目标转化为可衡量、可追踪的定量标尺，为政策优化提供依据。

三、大规模开展职业技能培训：破解结构性就业矛盾的关键一招

就业优先解决“有没有岗位”的问题，而职业技能培训解决“劳动者能否胜任”的问题。

当前核心矛盾是“有人没活干、有活没人干”的结构性错配。破解之道在于让劳动者能力与岗位需求有效匹配。

1. 终身职业技能培训制度

• 核心理念：培训不是一次性补救，而是贯穿职业生涯的“全生命周期学习”。
• 应对变革：在AI等技术快速迭代背景下，通过持续的知识更新和技能升级，保持劳动者就业竞争力。

2. 供给体系：市场化主导

• 格局：以市场化培训为主导、行业企业自主培训为主体，发挥院校和社会机构优势。
• 资金保障：统筹就业补助资金和失业保险基金，指导企业足额提取职工教育经费。
• 直达机制：推进培训补贴直达企业和参训者，实行未就业重点群体培训补贴申领制，减少中间环节。

3. 评价认证：让技能“值钱”

• 制度创新：完善职业分类、标准和评价制度，深入实施“新八级工”职业技能等级制度。
• 纵向：增设特级技师、首席技师，补全学徒工，打通成长阶梯。
• 横向：构建国家资历框架，打通技能认证与学历教育互认通道。
• 国际对标：办好世界技能大赛，以国际标准倒逼国内体系升级。

结论：技能正在成为中国式现代化最硬核的人力资本。从“终身制度”到“新八级工”，职业技能培训正从零散“补课”走向系统“制度安排”。

四、分类施策：精准发力重点群体

就业政策需避免“一刀切”，针对不同群体实施精准施策。

1. 高校毕业生：稳住就业“基本盘”

• 现状：2026届高校毕业生规模再创新高，压力持续增大。
• 核心矛盾：预期与需求的结构性错配。岗位多在基层、中小城市、制造业，而毕业生偏好中心城市、体制内、高薪行业。
• 对策：多渠道开发岗位，强化离校未就业及困难毕业生专项帮扶；引导调整预期，政策激励优质岗位向基层延伸。

2. 农民工：稳住就业“压舱石”

• 地位：产业工人主体，就业大局最大变量。
• 对策：巩固东西部劳务协作，加力实施以工代赈，让农民工在城乡之间“进退有据”。
• 难点突破：在保持劳动力市场灵活性的同时，通过技能培训、权益保障和公共服务覆盖，解决“流动性”带来的职业不稳定问题，促进城乡融合与共同富裕。

3. 退役军人：稳住就业“特殊群体”

• 价值：具备纪律性、执行力和团队精神，是稀缺人力资源。
• 对策：做好接收安置和跨省异地培训，既是道义责任，也是人力资源优化配置。

4. 困难群体：守住就业“底线”

• 红线：确保零就业家庭至少一人实现就业。
• 意义：防止经济困境演变为社会疏离和代际贫困。
• 手段：组合拳式帮扶——技能培训、岗位推荐、公益性岗位安置，帮助其重获通过劳动改变命运的能力。

五、主动应对：以确定性拥抱不确定性

就业政策需具备前瞻性，综合应对外部环境变化和新技术冲击。

1. 应对外部环境不确定性

• 背景：百年变局、地缘博弈、全球增长乏力，通过贸易、投资、产业链传导至国内就业市场。
• 策略：从被动防御转向“综合应对”。在冲击到来前做好预案，储备政策工具，确保出现规模性失业风险时能迅速响应。

2. 主动应对人工智能（AI）冲击与机遇

AI正从替代“手脚”走向替代“头脑”，白领岗位亦面临重塑。

• 创造增量：深入实施“人工智能+”行动，推动应用场景创新和成果转化，探索人机协同新型工作形态。
• 挖掘存量：实施“传统领域人工智能就业潜能挖掘计划”，帮助传统行业劳动者转型。
• 支持转型：实施“劳动者转型转岗就业支持计划”，提供转岗培训、就业服务和社会保障。
• 赋能服务：利用AI优化就业政策和就业服务，提升匹配效率。

核心逻辑：技术进步必然伴随转型阵痛。关键在于“如何完成过渡”，通过同步做好转岗培训和服务，让劳动者在变化中找到方向。

3. 风险预警体系

健全就业失业统计监测和风险预警体系，完善规模性失业风险防范化解机制，构筑就业安全网的“底线闭环”。

六、权益保障：让劳动者安心

有了岗位和技能，还需通过权益保障让劳动者工作得安心、有尊严。

1. 新就业形态保障：填补制度空白

针对网约车、外卖骑手、主播等灵活就业群体，长期存在的权益保障“灰色地带”正在被打破。
* 制度安排：健全灵活就业权益保障制度，推动平台企业公平制定劳动规则、依法合规用工。
* 新标准：算法透明化、劳动规则公平化、社会保障可及化。

2. 劳动标准与协商协调：尊严劳动

• 完善劳动标准体系：应对新形态对传统工时、工资、安全标准的挑战，建立动态调整机制，确保标准覆盖新形态。
• 协商协调机制：通过工会、职代会等渠道，让劳动者在利益博弈中有“话语权”，推动劳动关系从“对抗”走向“对话”。

3. 执法监管：提高违法成本

有效治理就业歧视、欠薪欠保、违法裁员等行为。完善法规、强化监察，确保每一次侵权都得到法律回应，维护公平有序的就业环境。

4. 风险预警：最后一道防线

再次强调健全统计监测和风险预警体系，确保在外部冲击和结构性变革中，就业大局始终有托底保障。

七、就业答卷：写在中国式现代化的新航程上

就业优先不是口号，而是需要制度闭环来“落地”。

国务院印发的《实施就业优先战略“十五五”规划》明确了城镇新增就业、调查失业率、技能人才占比等10项主要指标，形成了“事前评估—事中跟踪—事后托底”的全链条闭环。

• 制度核心：有目标必有评估，有政策必有协同，有部署必有监测，有风险必有预警。

从“有没有”到“好不好”，从“规模扩张”到“质量并重”，促进高质量充分就业不仅是一份民生答卷，更是中国式现代化“以人民为中心”的生动注脚。

当每一个劳动者都能通过勤奋劳动实现自身发展、获得尊严生活，当每一次技能提升都能获得制度性认可，当每一份劳动都能在公平环境中得到尊重——中国式现代化便拥有了最深厚、最持久的力量源泉。

这份答卷，正写在中国式现代化的新航程之上。

(作者为上海高校智库·复旦大学政党建设与国家发展研究中心主任，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师)

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